[摘 要]制度既是公共政策得以运行的外在环境同时又是制度化了的公共政策。制度环境对于公共政策制定主体，公共政策标的群体以及公共政策本身的价值和策略选择都有一定的约束和限制作用。我们要正视制度因素对公共政策制定过程的影响：既要看到制度对于公共政策制定的限制性影响，也不应忽视公共政策对于制度的能动作用。
[关键词]制度；政策制定；约束和限制
公共政策是政府调控经济社会运行的重要手段与工具。学术界对公共政策的研究始于20世纪50、60年代，在整个公共政策过程中，学术界对政策执行的研究文献较多，相反，对政策制定的研究则比较少，而政策制定却是影响政策目标达成与否的直接影响因素，倘若政策制定的不合理，政策执行无论多么有力，公共政策的目标依然无法达成。与此同时，在研究政策制定过程影响因素的文章中，又鲜有专门从制度的视角来分析政策制定过程影响因素的文章。但是，不可否认，制度确实是影响公共政策制定过程的重要因素：一方面，公共政策总是在一定的制度环境中制定的，同时，还要在一定的制度环境中被执行，既有的制度环境总是会对新的公共政策带来一定的约束和限制；另一方面，从公共政策与制度的内在关联来看，公共政策是还没有制度化的制度，制度是制度化了的公共政策。因此，从制度分析的视角研究制度对公共政策制定的影响有很大的必要性。那么，本研究即试图从制度分析的视角来研究制度因素对公共政策制定过程的影响，并试图理性的分析在现实的公共政策制定过程中我们应如何看待制度因素的作用。以上两个方面也正是本研究的两个亮点。
一、公共政策制定与制度的相关性
政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为：“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。而公共政策制定是一个由政策问题确定、政策目标设定、政策方案设计、政策方案的评估和择优、政策合法化等多个相互关联的环节构成的动态过程。查尔斯·E·林布隆指出：政策制定过程不仅仅是静态的阶段划分，而且强调了政策制定活动和过程的动态性。从而主张从政治的、经济的和社会的环境或背景着手，提出以“政策互动”这种动态的途径来分析和解释政策制定过程。换言之，公共政策的制定是一个动态的过程，它与政治，经济，社会的环境或背景有着复杂的互动。一般认为，影响公共政策制定过程的因素有政策主体因素，政策客体因素，环境和制度等因素。学者们大多注重从政策制定体制、环境、方法、工具和决策失误等角度进行分析，而很少从制度分析的视角研究制度因素对于公共政策制定过程的影响。
与之相反，制度分析一直是政治科学领域十分注重的分析方法。20世纪80年代，新制度经济学的兴起和发展使政治科学以及整个社会科学领域重新关注制度。新制度经济学的重要代表道格拉斯·C·诺斯认为，制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章，依循程序和伦理道德行为准则，制度由正式制度和非正式制度组成。关于制度的起源，学者认为主要有内生途径和外生途径两种，所谓内生途径就是指有些制度由人类社会长期的生活经验，风俗习惯，文化礼仪等积累，演化而来，外生途径是指制度的形成是由一批社会生活的代理者设计出来并强加给其成员的。
基于以上分析，我们不难看出，制度与公共政策的制定过程有着紧密而重要的关联，具体而言，主要可以体现在以下两个方面：
其一，制度是公共政策制定过程的外在环境。如上所述，制度即是约束人与人之间关系的正式制度和非正式规则的总称。既然如此，人们的各种行为都会受到制度的约束，我们总是在一个充满制度的环境中进行着各种活动，因此，公共政策制定过程也是在一个充满制度的环境中进行的，公共政策的制定活动必须时刻考虑到制度环境的约束和激励，制度是公共政策制定活动的外在环境。
其二，公共政策是还没有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。从公共政策与制度的内在关联来看，倘若说公共政策能够有效地调控社会经济的运行发展，能够解决政策问题实现政策目标，政策制定者会考虑将其固定化以进一步促进政治经济的发展，这也即制度产生的外生途径。在这个意义上，我们可以说，公共政策是还没有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。
