中文题名 人大常委会执法检查制度实效研究
英文题名 Research on the Efficacy of Inspection on Law-Enforcement of the Standing Committees of the People’s Congress
中文文摘 在“有法不依、执法不严、违法不究”的现象日益成为法制进程中矛盾焦点的今天，以推动法律实施为立法目的的人大常委会执法检查制度实效备受关注。本文力图科学地构建执法检查制度的理想实效模型和标准化评估体系，并通过对当前执法检查制度实效的实证研究和标准化评估，客观评价当前执法检查制度的实效状况，以期进一步分析实效欠缺的原因并提出解决对策。全文主要分为五个部分：第一部分是执法检查制度及其实效的概念和研究意义。首先回顾了执法检查制度的沿革，通过对监督法的分析，提出了执法检查的概念;通过对法律实效概念的分析，提出了执法检查制度实效的概念，并指出执法检查制度与法律实效的特殊联系，即执法检查制度实效表现为推动法律取得实效的程度和状态。在对基本概念解析的基础上，揭示执法检查制度实效的研究有助于丰富执法检查制度的理论基础，促进执法检查制度的实践发展，进而推动我国依法治国目标的实现。第二部分是执法检查制度实效的标准评价体系。这一部分首先从法律实效的影响因素入手，归纳出主体守法、对违法的有效制裁和法律规范的科学性三个影响因素。接下来，进一步细化分解出执法检查制度在三个因素中的作用，从而构建起执法检查制度的理想实效模型，概括的说就是充分发挥执法检查三方面的作用：（一）对于执法的作用——对法律实施情况作出全面准确评价，提出执法中存在的问题，同时提出改进建议，并督促建议的最终落实；（二）对于立法的作用——对立法进行后评估，并通过修改法律、立法解释、法律清理等立法行为增强法律的科学性；(三)对于守法的作用——通过执法检查，解释和宣传法律，增强行为主体乃至全社会的法制观念。在此基础上，对模型再进一步细化分解，形成12项定性的评价标准，并对每一标准影响实效的作用比重进行加权，最终得出一个结合定性与定量分析的标准评价体系。这一体系成为下一步实证研究的重要工具和参照，为分析和评价执法检查制度实效搭建了一个理论平台。第三部分是对当前执法检查制度实效的实证研究。以标准化评估体系为参照，从五个方面对当前的执法检查制度实效进行了分析评价：（一）为了使执法检查了解真实情况，提出可行建议，监督法规范了检查组人员组成，确立了委托检查制度，将前期调研经常化、制度化，形成了规范有效的检查方式。但是，检查组组成的临时性、松散性的特点以及人员专业配置的不合理制约了其依法履行职责的效果；部门保护主义和地方保护主义也对检查组获得真实情况造成障碍。（二）督促法律实施机关根据建议改进执法工作是执法检查制度的直接目的。监督法规定了三个递进的步骤：将执法检查报告和常委会组成人员的审议意见交法律实施机关研究处理；必要时，由委员长会议或者主任会议决定将研究处理情况的报告提请常委会审议；由常委会或者委托专门委员会或有关工作机构组织跟踪检查。缺点是当上述步骤都采取而法律实施机关的整改情况仍不令人满意的话，跟踪督查就仍会流于形式。（三）选好检查的法律是检查取得整体实效的关键。监督法规定了科学、规范的选题原则和途径，但没有来自法律实施机关的建议，无法从相对方的角度来看问题。（四）通过执法检查对立法情况进行反馈可以促进法律的修改完善从而得到更好的执行。监督法明确了这一任务，但规定得过于简单，功能还远没有发挥出来。（五）促进法律宣传是执法检查的重要作用之一。监督法确立了接受代表大会监督和向社会公开的两项基本原则，明确了执法检查工作中应当通报和公布的事项。但目前的执行效果并不满意，而主动的新闻宣传还有待加强。第四部分是对当前执法检查制度实效的标准化评估。以十届全国人大常委会的执法检查为对象，借助标准评价体系，并进一步细化了具体计算标准，对五年的24项执法检查实效按12项标准一一打分，并形成了直观的评估表。通过评估，分层次地得出了结论：首先得出总体结论：十届全国人大常委会的执法检查取得了比较满意的实效，但是相对理想实效还有很大距离。其次，进一步对12项标准五年来的趋势进行分项比较，得出了更为详细的结论：十届全国人大的执法检查在全面了解情况、提出可行建议以及选择典型意义的法律方面实效显著；对法律实施机关违法行为实施有效制裁、促进法律修改完善和法律宣传方面的作用尚未充分发挥。第五部分是执法检查制度实效的制约因素分析及对策建议。对上述执法检查实效的状况进行深入的分析，发现当前执法检查实效受限的影响因素主要包括三个方面：主体守法意识和守法能力有待改善，对违法行为尚缺乏有效制裁，法律制度本身科学性有待加强。针对这三个方面的原因，主要从完善法律和改进工作机制、工作程序两个层面提出了以下对策：（一）关于主体守法方面：（1）针对法律关系主体权利义务不明确的问题，完善监督法关于法律关系主体权利义务的规定，明确检查组的权利义务，尤其是要将检查组成员名单明确列入需要公布的事项，对检查组的存在期限“前伸后延”使检查组能够充分发挥作用；明确法律实施机关和下级人大及“一府两院”配合常委会开展检查的义务。（2）针对执法检查报告只审议不表决通过，使报告成为代表常委会的有法律效力的意见存在程序上瑕疵的问题，建议常委会审议执法检查报告实行实效评估制度，在必要时对报告所提建议的事项作出决议。（3）针对检查组组织临时、松散，没有充分发挥人员配置潜能的问题，对检查组的人员组成方式进行改进，优化人力资源配置。（4）针对部门保护主义和地方保护主义的问题，在工作程序中，建立检查过程中法律实施机关的回避制度，规范检查组的行为，以尽量避免下级机关对检查对象产生误解。（二）关于违法的有效制裁方面：重点针对执法检查制度只有知情权、检查权、审议权，而没有处置权权能的问题，从对监督法规定的七种权力行使方式与监督权四项权能关系的分析入手，提出执法检查制度可以不专门设计处置权能，但要以完善执法检查审议程序为桥梁和基础，使执法检查能够与其他监督方式，或者常委会其他有制裁性质的权力配合运用，以发挥完整的监督权作用，并提出了关于完善审议程序，与询问和质询、特定问题调查等监督方式相结合，与决定权和任免权相结合的具体建议。（三）关于法律规范科学性方面：总结归纳了前述对执法检查法律制度立法方面修改的建议外，重点建议明确和强化对立法情况予以反馈的规定。一方面充实和完善法律规定，另一方面建立工作机制，将执法检查报告对立法情况的反馈与法律修改、解释、清理、规范性文件备案审查以及立法后评估等立法工作相结合。
